Analýza Najvyššieho kontrolného úradu Slovenskej republiky k hlavným kontrolórom nepriniesla senzácie. Poukázala na to, čo bola dlhoročná realita, o ktorej sa však oficiálne nehovorilo. Samospráva potrebuje dostať svoju vnútornú kontrolu na vyššiu úroveň.
Hlavný kontrolór je nevyhnutný
Postavenie hlavného kontrolóra má už 30 rokov svoje miesto v zákone o obecnom zriadení a dve desaťročia aj v zákone o vyšších územných celkoch. To evidentne nestačí. Vnútorná kontrola v samosprávach postupne, tak ako sa presúvali právomoci a zvyšoval sa vplyv rozhodnutí samospráv, zostala na pôvodnej úrovni. A možno práve tým aj upadala. Mať kvalitného hlavného kontrolóra musí byť v obciach, mestách aj na úrovni samosprávnych krajov silnou stránkou. Pretože práve od nich závisí to, ako môžu samosprávy predchádzať problémom, nedorozumenia, ale dokonca aj sankciám. Silná metodická pomoc, jasné usmernenia, zreteľné stanoviská sú cennými informáciami všade tam, kde nesprávne rozhodnutie môže mať veľmi negatívne dopady na ekonomickú činnosť, či prípadný legislatívny rozpor a pod.
V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že kontrolnej činnosti podlieha obecný úrad, rozpočtové a príspevkové organizácie zriadené samosprávou. A rovnako aj právnické osoby, v ktorých má obec majetkovú účasť, a iné osoby, ktoré nakladajú s majetkom obce alebo ktorým bol majetok obce prenechaný na užívanie, a to v rozsahu dotýkajúcom sa tohto majetku. Dokonca kontrolnej činnosti podliehajú aj osoby, ktorým boli poskytnuté z rozpočtu obce účelové dotácie alebo návratné finančné výpomoci, či nenávratné finančné výpomoci podľa osobitného predpisu v rozsahu nakladania s týmito prostriedkami.
Od podstaty k riešeniu
Filozofiu poslania hlavných kontrolórov nie je možné spochybniť. A to aj napriek tomu, že napríklad v porovnaní so susednou Českou republikou môže naše samosprávy kontrolovať aj Najvyšší kontrolný úrad, ktorý u susedov doposiaľ nebol vpustený na obecné, ani mestské úrady.
Keď sa ale pozrieme na naše legislatívne ukotvenie, prstom môžeme ukázať na problémy aplikačnej praxe. Hlavného kontrolóra volí obecné zastupiteľstvo na šesť rokov. To isté zastupiteľstvo, ktoré volí a odvoláva hlavného kontrolóra určuje rozsah výkonu jeho funkcie a jeho plat. Zároveň mu schvaľuje plán kontrolnej činnosti a môže hlavnému kontrolórovi schváliť mesačnú odmenu až do výšky 30 % z mesačného platu. Na prvý pohľad je vzhľadom k silnému vplyvu zastupiteľstva otázna miera jeho nezávislosti. K tomuto však musíme pripomenúť, že hlavný kontrolór je zamestnancom obce a teda je súčasťou celého manažérskeho mechanizmu fungovania samosprávy. Súčasťou jeho oprávnení pritom je vykonávanie kontroly v rozsahu príslušných ustanovení, predkladanie obecnému zastupiteľstvu raz za šesť mesiacov návrh plánu kontrolnej činnosti, vypracovávať odborné stanoviská k návrhu rozpočtu obce a k návrhu záverečného účtu obce pred jeho schválením v obecnom zastupiteľstve, ale aj predkladanie správy o výsledkoch kontroly priamo obecnému zastupiteľstvu na jeho najbližšom zasadnutí, predkladanie obecnému zastupiteľstvu najmenej raz ročne správu o kontrolnej činnosti. Hlavný kontrolór tiež spolupracuje so štátnymi orgánmi vo veciach kontroly hospodárenia s prostriedkami pridelenými obci zo štátneho rozpočtu alebo zo štrukturálnych fondov Európskej únie, ďalej vybavuje sťažnosti, je povinný vykonať kontrolu, ak ho o to požiada obecné zastupiteľstvo alebo starosta, ak vec neznesie odklad a tiež plní ďalšie úlohy ustanovené osobitným zákonom. Okrem toho je oprávnený nahliadať do dokladov, ako aj do iných dokumentov v rozsahu kontrolnej činnosti.
Napriek tomu všetkému analýza najvyšších kontrolórov konštatuje: „Až v 67 % potvrdila významné riziká súvisiace s nastavením systému účinnej vnútornej kontroly na úrovni miestnej samosprávy. Až v 215 prípadoch nebol zvolený žiadny kontrolór. V približne tretine obcí mal kontrolór príliš malý úväzok – menej ako 15 hodín mesačne – čo je nedostatočné na to, aby mohol takúto funkciu vykonávať dôsledne. Závažným problémom sa ukázala aj situácia, keď 77 kontrolórov pracuje pre štvrtinu všetkých obcí Slovenska. Mnohí kontrolóri majú uzatvorené úväzky na viacerých obciach naraz, dokonca 20 jednotlivci majú úväzky na desať a viac samosprávach. Jeden kontrolór v Prešovskom kraji zabezpečuje kontrolu až v 28 obciach súčasne. Úväzky jedného kontrolóra na viacerých obciach, tak môžu dosahovať súhrnne aj 150 či 200%, čo znamená, že takýto hlavný kontrolór by mal stráviť kontrolnou činnosťou 12 až 15 hodín každý pracovný deň. Takýto stav vyvoláva pochybnosti o kvalite ich práce a predstavuje významné riziko nedostatočného a formálneho výkonu kontroly. Z celkového počtu 1534 hlavných obecných kontrolórov na Slovensku pritom až 1155 z nich pracuje len pre jednu obec či mesto.“ Kontrolóri NKÚ SR „identifikovali najviac problémov pri malých obciach do 500 obyvateľov. Tieto „mikrosamosprávy“ častokrát nemajú dostatok financií na vlastný chod a plnenie adekvátnych služieb verejnosti, preto nevedia ani zabezpečiť relevantný výkon kontroly svojej činnosti. Dve tretiny z týchto obcí majú úväzok kontrolóra na úrovni menej ako 15 hodín mesačne.“ Je čas posunúť sa od zistení k východiskám.
Formulujme riešenia
Ak si od týchto neprekvapivých zistení odmyslíme fakt, že bokom zostalo porovnanie parametrov hlavného kontrolóra v komunály a hlavným kontrolórom na úrovni samosprávnych krajov, kde sú rozdiely napríklad v predpokladanom vzdelaní. Kým kvalifikačným predpokladom na funkciu hlavného kontrolóra je ukončené minimálne úplné stredné vzdelanie a na úrovni vyššieho územného celku je ukončené vysokoškolské vzdelanie prvého stupňa ekonomického, právnického alebo technického smeru. A keď si odmyslíme aj ďalšiu skutočnosť, že prípade odstupného v obci ani v meste hlavnému kontrolórovi nárok nevzniká, ale na samosprávnom kraji áno, musíme konštatovať, že vnútorná kontrola potrebuje svoj vlastný zákon. Takú právnu normu, ktorá dá najavo, že hlavný kontrolór je natoľko dôležitý, že nebude súčasťou čiastkového riešenia vo viacerých zákonoch, ale v jednom.
A práve v ňom by mali byť upravené ďalšie skutočnosti, ako napríklad zjednotenie minimálnych kvalifikačných predpokladov, ale aj povinnosť absolvovať skúšky spôsobilosti pred tým, ako sa bude uchádzať o dôveru v zastupiteľstve. Okrem toho by zo zákona mala byť zrejmá aj jeho priama zodpovednosť za kvalitu odvedenej práce, ktorú treba vidieť v proaktivite, metodickej pomoci a usmerneniach. Musí byť tiež jasne vymedzená deliaca čiara, aby bolo zrejmé, že nie je súčasťou politiky, ale jeho miesto je inde. Vo vzťahu k čiastkovým hlavným kontrolórom je pomerne významné využiť fenomén zdieľania v rámci ktorého by činnosť hlavného kontrolóra pre viacero obcí mohla byť vykonávaná napríklad na úrovni centrá zdieľaných služieb, v rámci ktorého by kvalitní ľudia vykonávali tieto úlohy v prostredí viacerých obcí, na úrovni mikroregiónu.
„Takýmto prístupom by sme výrazne prispeli k modernizácii miestnej územnej samosprávy s rešpektovaním poslania hlavného kontrolóra, samosprávnosti a samostatnosti obcí, podporou medziobecnej spolupráce v oblasti zdieľania odborného zázemia zároveň by bol vytvorený legislatívny priestor pre budúcnosť. Na čas, kedy by sa začal formovať jeden balík komunálnej legislatívy. Jeden zákon o samospráve, jeden zákon o majetku v samospráve. Jeden meter, zrozumiteľnosť, jednoduchosť a hlavne, žiadne principiálne rozdiely v postavení poslancov zastupiteľstiev ako doposiaľ, kedy to čo je zakázané mestskému poslancovi môže v pohode robiť ten krajský.“
Celá debata | RSS tejto debaty